El problema de fondo

Introducción

El presente texto tiene como propósito identificar las principales problemáticas del sistema universitario argentino a partir de los datos relevados en el informe “Radiografía del sistema universitario 2023-2024”, elaborado por la Fundación Libertad, que constituye la fuente central de este trabajo. Dicho informe ofrece un diagnóstico detallado sobre el financiamiento, la composición del personal docente y no docente, las dinámicas de crecimiento institucional, la calidad de los egresos y los mecanismos de transparencia en la gestión universitaria.

A partir de esto, se busca hacer una primera reflexión sobre el panorama general del sistema universitario a fin de contribuir en la discusión sobre lo que creemos que son las problemáticas de fondo; problemas estructurales que van más allá de la falta de presupuesto.

Se comienza por un breve resumen sobre la asignación de presupuesto en 2024 y el problema derivado de la transparencia. Se relevan datos de ingresantes y tiempos de cursado en las carreras que evidencian graves problemas en la eficacia del sistema universitario en comparación con otros países de la región, y como esto tiene sus consecuencias en un incremento del personal docente y no docente, y el conflicto salarial que surge de esto.

Asignación de presupuesto

De acuerdo con la ejecución presupuestaria de la Administración Nacional, en 2024 las universidades nacionales recibieron transferencias por un total de $3,52 billones, cifra que contrasta con el presupuesto inicialmente aprobado de $1,95 billones y con el requerimiento de incremento formulado por las instituciones, que ascendía a $3,5 billones.

Es importante remarcar que, en los últimos siete años, únicamente en dos (2020 y 2023) se registraron aumentos reales en la asignación presupuestaria, mientras que desde 2017 la reducción acumulada alcanza el 33%.

La inversión destinada a las universidades representa alrededor del 7% dentro del presupuesto total del Ministerio de Capital Humano (MCH), proporción equivalente a la de la Asignación Universal por Hijo (AUH). En este marco, el financiamiento universitario se ubica como el cuarto rubro de mayor relevancia dentro de la cartera.

Al analizar específicamente el presupuesto de la Secretaría de Educación, se observa que el 74% de los recursos se dirige a las universidades nacionales, mientras que apenas el 16% se asigna a la educación básica (niveles inicial, primario y secundario).

Asimismo, cabe señalar que, además de los fondos previstos en el presupuesto nacional para cubrir gastos de funcionamiento y salarios, las universidades nacionales reciben transferencias discrecionales por parte del Estado. Solo en 2023, estas transferencias superaron los 300 mil millones de pesos (expresados a valores de agosto de 2024).

Falta de transparencia

El artículo 59 bis de la Ley 24.521 establece que el control administrativo externo de las universidades estatales es una competencia directa e indelegable de la Auditoría General de la Nación (AGN), organismo que debe contar con un área específica para llevar a cabo esta tarea. Asimismo, la ley establece que todas las instituciones de educación superior universitarias de gestión estatal deben generar mecanismos de auditoría interna que garanticen la transparencia en el uso de sus bienes y recursos.

No obstante, la normativa no aclara con qué periodicidad debe realizarse este control externo, generando un vacío en términos de regularidad y seguimiento de los fondos públicos. La AGN, que depende del Congreso de la Nación, ha realizado auditorías sobre distintas universidades nacionales, pero estas no se realizan de manera anual ni sistemática. Según el propio organismo, su plan de trabajo depende de una Comisión Parlamentaria Mixta, que aprueba qué universidades serán auditadas en cada período.

El cumplimiento de estas obligaciones resulta particularmente relevante si se considera que las universidades nacionales reciben fondos públicos, es decir, recursos provenientes de todos los argentinos, destinados a garantizar el derecho al acceso a la educación superior en todo el territorio del país. Sin embargo, a pesar de estar legalmente obligadas, muchas entidades universitarias no presentan rendiciones de cuentas completas ni oportunas, lo que genera un déficit grave de transparencia.

Un ejemplo paradigmático es la Universidad de Buenos Aires (UBA). Según los registros disponibles, la última auditoría completa de una facultad data de 2014, cuando la Facultad de Psicología presentó su rendición de gastos, incluyendo becas menores a $1.700 y un pago excepcional de $3.500 por única vez. En términos generales, el informe más reciente de auditoría de gestión de la UBA data de 2006, correspondiente al ejercicio 2004. Esto significa que desde hace más de 20 años la UBA no cumple con su obligación de rendir cuentas de manera integral.

Entre 2015 y 2022, la UBA adeuda la rendición de aproximadamente el 89% de los fondos transferidos. En lo que respecta a los fondos asignados en 2022, únicamente se presentó la rendición correspondiente al 0,19% de los recursos recibidos, lo que evidencia un incumplimiento sistemático de las obligaciones de transparencia establecidas por ley. Esta situación no solo compromete el control democrático sobre los recursos públicos, sino que también dificulta la evaluación de la eficiencia en el uso de los fondos destinados a garantizar la educación superior en Argentina.

Aunque la legislación argentina establece claramente que las universidades nacionales deben ser auditadas por la AGN y contar con mecanismos de control interno, la práctica demuestra un déficit sistemático en el cumplimiento de estas obligaciones, generando un problema de transparencia.

Un dato de interés que refleja la transparencia de las universidades es el Índice de Transparencia, este índice analiza cómo los organismos cumplen con la información exigida por el artículo 32 de la Ley N° 27.275, así como su actualización y accesibilidad de la información. Permite evaluar el cumplimiento de los organismos con respecto a la publicación de información pública. Salvo algunas excepciones, los puntajes son bajos, lo que evidencia dificultades en la disponibilidad y accesibilidad de la información. Los resultados muestran que, más allá de algunas excepciones, la transparencia sigue siendo limitada.

Malos resultados. Ingresantes y egresados

De acuerdo con el Anuario de Estadísticas Universitarias Argentinas, en 2023 el número de estudiantes de grado y pregrado que iniciaron el ciclo lectivo en alguna universidad nacional alcanzó los 1.932.311. No obstante, la cantidad estimada de egresados para ese mismo año fue de 84.871. Si bien desde 2013 la matrícula total de estudiantes se incrementó en un 39,1%, el número de graduados sólo experimentó un crecimiento del 10,3%.

La tasa de graduación en el país resulta sensiblemente inferior a la de otros sistemas universitarios de la región. En Argentina, únicamente 32 estudiantes cada 10.000 habitantes logran completar sus estudios. Este indicador contrasta con los 55 graduados por cada 10.000 habitantes registrados en Chile, lo que equivale a un 77,42% más, y con los 59 en Brasil, donde la brecha asciende al 112,90%. La paradoja es que, si bien Argentina presenta una mayor proporción de estudiantes en relación con la población que Chile y Brasil, la cantidad de graduados por habitante se reduce prácticamente a la mitad.

Estos resultados no resultan sorprendentes si se considera que el 55% de los estudiantes de universidades nacionales no logra aprobar más de una materia por año. Dentro de este grupo, el 39,5% no aprueba ninguna asignatura y el 15,7% consigue aprobar sólo una.

Las universidades con mayor proporción de estudiantes que no superan más de una materia anual son: Jujuy (82,4%), General Sarmiento (78,2%) y Patagonia San Juan Bosco (77,3%). A su vez, de las 569 instituciones relevadas, en 10 de ellas más de la mitad de los alumnos no aprueba ninguna materia en el año académico.

En el polo opuesto, la Universidad Scalabrini Ortiz registra el porcentaje más bajo de alumnos que no aprueban ninguna materia (18,8%), seguida por la Universidad Nacional de Villa María (22,1%) y la de Rafaela (27,2%). Asimismo, las universidades Scalabrini Ortiz (43,5%), de la Defensa (38,7%) y de San Antonio de Areco (34,3%) se destacan como las instituciones con mayor proporción de estudiantes que aprueban seis o más materias por año, mientras que la Universidad General Sarmiento presenta el índice más bajo, con apenas un 0,3%

En Argentina, casi la mitad de los graduados de universidades públicas (46,3%) demora nueve años o más en completar carreras cuyos planes de estudio están diseñados para cinco años.

De este modo, no solo se observa que las tasas de egreso son más bajas que en países vecinos, sino que además una parte significativa de los estudiantes finaliza sus estudios en el doble del tiempo previsto. Más de un tercio tarda incluso más de una década en obtener el título universitario.

Este escenario plantea la necesidad de que las universidades revisen y reformulen sus planes de estudio con el fin de incentivar la conclusión de las carreras en plazos más razonables. La extensión excesiva de los tiempos de formación no solo retrasa la graduación y, en consecuencia, la incorporación de profesionales al mercado laboral, sino que también genera un impacto directo en el gasto público, dado el costo que representa cada estudiante para el presupuesto universitario.

A partir de las transferencias asignadas a cada universidad es posible calcular el costo por estudiante, que se obtiene al dividir los fondos recibidos por la cantidad total de alumnos matriculados. Durante el período analizado, la Universidad Tecnológica Nacional fue la que registró el mayor monto por estudiante, con $1,92 millones. En segundo lugar se ubicó la Universidad Nacional de La Plata, con $1,74 millones, seguida por la Universidad de Buenos Aires, con $1,66 millones.

En el otro extremo, la Universidad Nacional de La Matanza recibió $1 millón por estudiante, es decir, casi la mitad de lo percibido por la Tecnológica Nacional. Cabe señalar que, en conjunto, las diez universidades con mayores transferencias concentraron $1,69 billones, lo que equivale al 57% del total de fondos destinados a las universidades nacionales en 2024.

He aquí el segundo problema: la figura del “estudiante eterno”. El sistema de financiamiento universitario en Argentina establece una relación directa entre el presupuesto asignado y la cantidad de estudiantes matriculados en cada institución. Sin embargo, los requisitos de regularidad suelen ser bajos, lo que genera una problemática estructural: las universidades mantienen en sus registros a un número significativo de estudiantes que no avanzan en sus trayectorias académicas o que demoran largos períodos en graduarse.

Esta dinámica produce un doble efecto. Por un lado, incrementa artificialmente la cantidad de estudiantes considerados en la asignación presupuestaria, sin que ello se traduzca en un mayor número de egresados. Por otro, prolonga el tiempo de permanencia de los alumnos en el sistema, lo que eleva los costos asociados al sostenimiento de las universidades. En consecuencia, el fenómeno del “estudiante eterno” no solo afecta la eficiencia académica, sino también la eficiencia en el uso de los recursos públicos destinados a la educación superior.

Docentes y No docentes

En 2024, el número total de cargos universitarios alcanzó los 315.573, distribuidos entre 220.308 personas. Esto equivale a un promedio de algo más de 1,4 cargos por persona. Del total, el 66,9% corresponde a personal docente, el 25,6% a personal no docente, el 5,5% a cargos preuniversitarios y el 2% restante a autoridades universitarias.

En relación con la evolución del personal docente, desde 2015 se observó un incremento del 16%, pasando de 127.517 a 147.421 personas, según los datos mencionados previamente. Este crecimiento resulta significativo si se lo compara con la evolución del empleo registrado en el sector privado durante el mismo período, que ascendió únicamente un 9%, según información del Ministerio de Capital Humano. En términos prácticos, esto implica que, en la última década, la cantidad de docentes en universidades nacionales creció a un ritmo casi dos veces superior al del empleo privado registrado.

Este crecimiento permite analizar indicadores como la relación entre alumnos y docentes en cada universidad. La Universidad de Defensa presenta el ratio más elevado, con 191 estudiantes por docente, destacándose además por una composición de personal atípica: en esta institución, el personal no docente casi cuadruplica al docente, mientras que a nivel nacional la proporción promedio es de dos docentes por cada no docente. A continuación, se ubican la Universidad del Oeste y la de Hurlingham, con 29,3 y 28,8 alumnos por docente, respectivamente. En el extremo opuesto, la Universidad de Rafaela registra apenas 6,3 estudiantes por docente, seguida por las universidades de Cuyo, Scalabrini Ortiz y Chilecito, todas con 7,3. En promedio, considerando las 57 universidades nacionales, el ratio se sitúa en 13,4 alumnos por docente. En lo que respecta al personal no docente, este sector experimentó un aumento del 11% entre 2015 y 2024, pasando de 50.866 a 56.438 personas.

Los datos muestran que el 70% de los cargos docentes corresponden a dedicación simple, es decir, 10 horas semanales de clase; el 17,5% son de dedicación semi-exclusiva, con 20 horas semanales, y apenas el 10% cuentan con dedicación exclusiva. En consecuencia, queda en evidencia que casi el 88% de los cargos docentes cumplen con 20 horas o menos de actividad semanal efectiva en términos de enseñanza.

En el ejercicio 2024, del total de fondos asignados a las universidades, el 57,7% se destinó al pago de salarios de docentes y autoridades superiores, el 33,9% al salario del personal no docente, y apenas el 8,4% restante al financiamiento de gastos de funcionamiento. Esto implica que más del 90% de las transferencias recibidas por las universidades se destina exclusivamente a remuneraciones, limitando la disponibilidad de recursos para infraestructura, investigación, innovación y otros fines académicos.

He aquí el tercer problema: el crecimiento del personal docente y no docente en las universidades nacionales. el crecimiento sostenido del personal, (combinado con la prolongación de los tiempos de estudio y la baja tasa de egreso) incrementa los costos del sistema universitario y generan una presión constante sobre los presupuestos, que en definitiva, se manifiesta en reclamos salariales, ya que representan la mayor parte del gasto universitario. Este problema se arrastra desde hace años, pero se ve agravado por la inflación persistente, la falta de actualización de los presupuestos en relación con los costos reales y la ausencia de mecanismos de control y rendición de cuentas que permitan evaluar con precisión el uso de los recursos.

Este fenómeno está directamente relacionado con el estancamiento en la cantidad de estudiantes activos y egresados, puesto que es a mayor número de estudiantes es necesario mayor cantidad de personal docente y no docente. Sin embargo, es preciso plantear las deficiencias presentes en los sistemas administrativos de las universidades. Según diversos informes de CONAEU, se observa una marcada superposición de funciones, y de unidades administrativas con funciones poco claras, lo que refleja ineficiencias en la organización interna.

A esto se suma la tendencia a la fragmentación institucional, caracterizada por la proliferación de facultades cada vez más específicas y el desarrollo constante de nuevas carreras. Cabe aclarar que este dato no implica un juicio sobre la correcta departamentalización del conocimiento, sino que evidencia una consecuencia práctica: el aumento de facultades y carreras genera mayores necesidades de infraestructura para el dictado de clases (alquileres, servicios, mantenimiento), así como una expansión del personal docente y, en particular, no docente, imprescindible para sostener las tareas administrativas, comunicacionales y de apoyo académico.

En este sentido, puede identificarse un cuarto problema en el sistema universitario: una estructura administrativa deficiente y una creciente demanda de infraestructura y personal para el sostenimiento de una estructura institucional cada vez más fragmentada y especializada. En consecuencia, la demanda de mayor presupuesto.

Indignación selectiva e hipocresía política.

En muchos casos, gremios docentes, agrupaciones estudiantiles y otras organizaciones vinculadas a la educación parecen mostrar preocupación por los problemas estructurales del sistema solo de manera parcial o circunstancial. Las acciones concretas suelen activarse únicamente cuando existe un interés político directo o cuando la situación puede convertirse en un elemento de visibilidad mediática.

De esta manera, causas que podrían considerarse nobles y de interés colectivo —como la mejora de la calidad educativa, la equidad en el acceso, el fortalecimiento de la infraestructura universitaria o la promoción del egreso oportuno— terminan siendo instrumentalizadas como banderas de campaña, utilizadas para fortalecer la posición de determinados actores dentro del espectro político partidario. En lugar de impulsar soluciones sostenibles y de largo plazo, la movilización y el discurso se concentran en generar adhesión, legitimidad y apoyo político, muchas veces desligándose de los problemas reales que afectan a estudiantes, docentes y universidades.

Esta dinámica genera un doble efecto negativo. Por un lado, erosiona la confianza de la comunidad educativa en las organizaciones que deberían representarla, ya que queda claro que su acción depende más de intereses políticos que de compromisos con la educación. Y obstaculiza la implementación de políticas efectivas, porque los debates se centran en la visibilidad y el conflicto mediático, y no en el análisis riguroso de las necesidades del sistema y la asignación eficiente de recursos.

Conclusión

En conclusión, el análisis permite sostener que el problema central del sistema universitario no reside en el presupuesto en sí mismo, sino que el déficit presupuestario es más bien la consecuencia de una serie de problemas estructurales vinculados al crecimiento del sistema. No se trata de cuestionar la expansión del sistema universitario, que por el contrario defendemos su importancia social y su valor en la formación de capital humano, sino de señalar que dicho crecimiento no se ha traducido en una mejora proporcional en la calidad ni en la cantidad de egresados.

El estancamiento de los estudiantes en sus trayectorias, el incremento de la planta docente y no docente, las ineficiencias administrativas y las dificultades propias de la economía argentina marcadas por la inflación y la mala gestión de los recursos públicos, generan la necesidad de presupuestos cada vez mayores, sin que ello se refleje en un aumento de graduados. En otras palabras, el sistema enfrenta un problema de eficiencia y eficacia: cada peso invertido no logra el impacto esperado en términos de resultados académicos.

De este modo, entendemos que la asignación presupuestaria destinada al sostenimiento del sistema universitario debe ir acompañada de un compromiso real de las instituciones y actores universitarios por resolver los problemas de estancamiento y deserción estudiantil, garantizando así que los recursos públicos se traduzcan efectivamente en mejores niveles de formación y egreso.